La régionalisation avancée comme fondement de la mise en œuvre du Projet Marocain d’Autonomie
Il est apparemment quelque peu paradoxal d’affirmer que la régionalisation avancée constitue le fondement de la mise en œuvre du Projet Marocain d’Autonomie (PMA) dans la mesure où la réforme de la régionalisation annoncée par Sa Majesté le roi Mohammed VI le 6 novembre 2008 dans son discours prononcé à Marrakech à l’occasion du 33e anniversaire de la Marche verte est largement postérieure à la publication du PMA rendu public au printemps de l’année 2007. Mais ce paradoxe n’est que chronologique car à bien y réfléchir il existe une étroite complémentarité entre les deux démarches intellectuelles qui ont conduit le souverain chérifien à proposer pour l’organisation territoriale du royaume une régionalisation fondée sur les mêmes principes fondamentaux : unité de l’Etat, de la nation et du territoire, équilibre des compétences et solidarité nationale.
L’antériorité du PMA a été le déclencheur de la réforme de la régionalisation avancée et on en veut pour preuve l’affirmation par le roi devant le parlement le 12 octobre 2007 que la réussite de la mise à niveau de l’économie et de la réforme administrative passait par « (…) la régionalisation avancée et la déconcentration administrative (…) ». Aujourd’hui, les principes fondamentaux de la régionalisation avancée ont été intégrés dans la Constitution de 2011, tandis que la loi organique portant statut régional est en cours de réalisation.
On peut donc penser que la mise sur pied de la nouvelle région ne saurait tarder, même s’il faut tenir compte des délais incompressibles de la procédure d’élaboration de la législation organique prévue par la Constitution. Or tandis que ce processus de modernisation de l’organisation territoriale du royaume progresse, on constate que les négociations relatives à l’adoption du projet de statut d’autonomie ont été abandonnées du fait que la partie adverse ne les a jamais abordées de bonne foi ; elle a toujours refusé de discuter le principe même de l’autonomie, parce qu’elle craignait que la mise en œuvre de celle-ci et son acceptation par les populations, ne soient la manifestation irrécusable d’une véritable autodétermination interne des populations sahraouies.
Aujourd’hui, le Maroc ne peut plus accepter un statu quo dont les populations sont les premières victimes ; et le paradoxe serait bien que toutes les régions du royaume bénéficient d’un statut avancé alors que les provinces du sud ne pourraient obtenir l’autonomie dont elles espéraient bénéficier eu égard à l’entêtement du voisin algérien et de son protégé polisarien. C’est pourquoi il s’est peu à peu instauré une sorte d’interaction ou d’interactivité comme l’on dit aujourd’hui, entre la régionalisation avancée et le PMA, la première devenant en quelque sorte le fondement du second qui cependant l’avait précédée.
On vient de voir pourquoi la mise en œuvre du PMA était justifiée à la fois pour une raison d’ordre interne, à savoir la régionalisation avancée qui devrait être effective dans un court ou moyen terme, et une raison d’ordre international, en l’espèce l’échec des négociations de Manhasset et les tentatives de certaines puissances de porter atteinte à la souveraineté du Maroc sur les territoires sahariens récupérés en appelant à un élargissement du mandat de la Mission des Nations Unies pour l’Organisation d’un Référendum au Sahara Occidental (MINURSO) au domaine de la surveillance des droits de l’Homme.
Cela dit, il convient maintenant d’évoquer les modalités de cette mise en œuvre.
Une première remarque d’ordre méthodologique doit tout d’abord être présentée. En matière d’organisation spécialement administrative, il n’est pas mauvais qu’une nouvelle institution soit soumise à une période d’expérimentation permettant d’en vérifier la pertinence et les éventuelles insuffisances. Et c’est bien ce qu’il convient de faire en ce qui concerne le PMA et cela d’autant plus que la réussite de cette mise en œuvre sera un argument péremptoire pour faire admettre la pertinence de la proposition marocaine. Est-il besoin de souligner que celle-ci accorde à la future région une autonomie législative, exécutive et juridictionnelle plus étendue que celle qui est prévue dans le cadre de la régionalisation avancée et cela dans un large domaine de compétences exclusives ?
Sur le plan organique et pour l’essentiel, il n’y a évidemment aucune contradiction entre ce que prévoit le PMA et les principes constitutionnels de 2011 à l’exception toutefois de la possibilité pour la région du sud marocain de créer des juridictions et un Conseil économique et social. L’élection du parlement, l’élection du chef de gouvernement et la responsabilité de ce dernier devant le parlement sont parfaitement compatibles avec ce que décide la Constitution de 2011 s’agissant de l’assemblée régionale et du statut du président de cette assemblée.
En revanche, il est difficile d’anticiper ce que sera la compétence de la future région avancée. Mais rien n’interdit au législateur dans le cadre de la nouvelle loi organique prévue par l’article 146 de la Constitution, de définir les limites des compétences de la nouvelle région de droit commun et de prévoir, conformément aux dispositions du PMA, les compétences du parlement de la région du Sahara.
On peut sans doute objecter à cette proposition que cela établirait une distinction entre le régime juridique applicable à l’ensemble des régions du royaume et celui qui aurait cours dans les provinces du sud ; cette objection n’est cependant pas recevable si l’on veut bien considérer que cette distinction est le résultat de la spécificité, y compris sur le plan international, du problème posé par le retour des provinces sahariennes au sein de la communauté nationale.
Naturellement, et pour respecter la terminologie constitutionnelle, il conviendrait de remplacer « parlement » par « assemblée » et « chef du gouvernement » par « président ».
En revanche, à partir du moment où les régions dans leur ensemble et spécialement la région autonome des provinces du sud, obtiennent des compétences élargies dans le cadre du principe d’équilibre invoqué par le souverain dans son discours du 6 novembre 2008, il est parfaitement possible de justifier que la région autonome du sud bénéficie de compétences élargies puisque ce principe général d’équilibre « (…) renvoie à la nécessité de déterminer les compétences exclusives de l’Etat et de doter, en même temps, les institutions régionales des prérogatives nécessaires pour leur permettre de s’acquitter pleinement des missions de développement qui leur sont dévolues (…) ».
Il est par ailleurs naturel que le principe d’autonomie qui caractérisera aussi les nouvelles régions marocaines, milite en faveur de la création d’une administration régionale qui se substituera à l’administration nationale pour le traitement de toutes les compétences qui auront été régionalisées et ceci à la différence de ce qui existait jusqu’alors sur la base des dispositions de la loi régionale de 1997. L’importance de cette administration et les divers rouages dont elle devra être constituée, devront évidemment être corrélés avec l’ampleur et la nature des compétences transférées par l’Etat.
Mais s’agissant des provinces du sud composant la future région autonome du Sahara, la création de cette administration et de ses divers rouages relèvera de la compétence des autorités régionales qui seront les mieux placées pour décider en toute connaissance de cause quelles institutions administratives seront les plus aptes à prendre en compte les particularités locales, qu’il s’agisse des activités économiques ou des particularités culturelles ; on ajoutera que le point 15 du PMA devrait conduire à la création d’une cellule chargée de réfléchir aux orientations de la politique régionale vis-à-vis de l’extérieur, qu’il s’agisse de la consultation de la région par l’Etat pour certaines affaires touchant aux intérêts de la région ou pour la mise en œuvre d’une politique régionale de coopération décentralisée.
Il faut enfin évoquer la présence de l’Etat dont les compétences exclusives seront exercées en tant que de besoin par un délégué du gouvernement qui sera aussi chargé de veiller au respect de la Constitution et de la loi régionale ainsi que le sera la fonction des walis et gouverneurs dans les autres régions du royaume vis-à-vis des institutions régionales mais désormais selon des procédés d’alerte ou de mise en garde dont l’absence d’effet serait suivie par la saisine des juridictions compétentes pour faire respecter la légalité et la Constitution.
Sans doute nous n’avons pas exploré toutes les potentialités juridiques et administratives de la mise en œuvre du PMA, mais nous en avons analysé les principaux éléments, c’est-à-dire ceux qui conditionnent le fonctionnement d’un mécanisme destiné à permettre aux populations de la future région autonome du Sahara de gérer démocratiquement leurs affaires dans la paix et la sécurité que seules peuvent leur apporter l’appartenance au royaume du Maroc et les garanties de la nouvelle Constitution de 2011.
Michel Rousset
Professeur honoraire à la faculté de droit de Grenoble
Conseiller auprès du Centre d’Etudes Internationales